周其仁：土地改革不能久拖不决

发布时间：2014-11-03

作为中国最具公信力的经济学家之一，北京大学国家发展研究院教授周其仁坚持的法则是，在实际情况搞明白之前，绝不轻易下判断。


调查深圳的土地问题，周其仁和他的团队花了近一年时间，但最后得出的研究结论，不过一句话而已，那就是“尽最大可能把大多数人的经济活动纳入合法框架”。


今年7月末，在“CMRC中国经济观察”报告会上，北京大学国家发展研究院研究小组对深圳土地调研作出如上结论。8月初，周其仁又把最近一年多写下的五十多篇专栏，在中信出版社结集为《城乡中国(下)》出版。


早在上世纪70年代末，还在中国人民大学就读的周其仁，就在时任中央农村政策研究室主任杜润生指导下从事农村改革调查和政策研究，从此与农村研究结缘。在北京金融街一家咖啡馆里，周其仁接受了《中国新闻周刊》记者的专访，谈到深圳调研的来龙去脉。


答案就在问题里


8月末，周其仁写了篇专栏，题目是“再谈深圳又一拍”，谈的是深圳土地市场的新变化。他的经验基础，就是为期一年的深圳实地研究。


2012年初，深圳市政府召开过一个小型座谈会，请了几位国内知名学者，请大家了解情况，帮忙提建议。


当时，整个深圳土地市场遭遇僵局，全市近一半的土地已开发为建设用地，到2020年，全市实际可用新增建设用地仅为42平方公里，而从2009年开始，深圳已连续三年没有完成土地供应任务。


城市建设用地告急之际，约有700多万人居住在没有合法产权的房屋之中，这些房屋并非集中连片，而是与那些通过“招拍挂”合法程序入市的土地犬牙交错，使得相关部门无法采用其他城市常用的“推土机”拆迁模式。


“我们之前只知道深圳是第一个完成了全部土地国有化的城市，但不知道遗留问题有这么严重。”参加完这次座谈会后，周其仁如是感叹，“还是先尝试把问题本身搞清楚。”


由于此前周其仁本人对深圳的土地问题抱有兴趣，加上对方真诚、积极的邀请，在与北京大学国家发展研究院部分同事、学生商量之后，他们最终接受深圳市政府的邀请，开始了为期一年多的调研。


调研分为两个阶段，先是整理资料，走访现场的相关机构和当事人，主要利用学校的寒暑假集中完成。是年7月，周其仁带着团队到深圳宝安区光明社区调研，区政府网站上还专门刊登了一则新闻，标题是“北京大学专家团队为新区土改把脉”。


周其仁肯在调研方面花工夫，在学界里是出了名的，调研成都、重庆的土改实验，前后历时五六年，在北京、成都两地，往返了多少次，他们自己也数不清。有时候，在村里和农民聊天聊到半夜，学生都累得要打盹了，周其仁还是一个问题接着一个问题地问。


周其仁曾经在黑龙江下乡插队十年，考上中国人民大学之后，又做了近十年的农村改革研究。从上世纪80年代初到安徽农村调查“包产到户”，到最近完成深圳土地调查，三十多年，周其仁对土地问题的研究有两点给外界的印象特别突出，一是走经验科学的路线，坚持实地调查;二是在现实约束条件下，对如何切实推进改革有较好的分寸感。


在周其仁看来，他们在深圳需要的不是自以为是的“发明”，而是“发现”。


经过大半年调研，周其仁终于把深圳的土地症结了解了个大概：“一块土地，各自表述：政府说已经完成统征统转，但原农村集体和原住民说还有不少未了事项”，结果就是政府忙“拆违”，原住民找到机会就“种房保地”，历史遗留问题给这座改革之城背上包袱，在地权法律上解决城乡二元的同时，又出现了合法与法外新二元。”


法外用地——这是当地发明的词汇。周其仁团队觉得还算比较中性，含有从实际出发解决问题的政策意图。其实，所有“城中村”都是城市边界不断扩大，扩展到原先的农村，才把农民的世代居所变成了“城中村”。处理好与“原住民”的关系，是城市化进程中一个无法被忽略的课题。


调研中，让周其仁感到意外的是，在居住了七百多万人的法外建筑群落里，居然也有不少事务被管理得井井有条：几乎每栋楼里都有消防设施，底商开设的网吧也普遍被纳入监管，各种小门脸生意摊，一般都有工商管理部门注册颁发的营业执照。


在这些存在合法性争议的地块上，除了建筑本身及其之下的建设用地尚没有得到合法承认之外，几乎所有实际进行的经济活动，都纳入政府的合法管理。深圳消防部门告诉调查小组，如果不管法外的，那这些违章“握手楼”要是着了火，也会连累到周边合法楼房，形势所迫，市政消防系统把所有合法与法外的建筑一概纳入统一管理。


“好几百万人住在这些法外楼里，治安怎么解决，外来人员总得登记，如果你搬教条，说他住的房子没有合法手续，所以谁租谁也非法，那打击面就太宽了，而我们也没有能力把人家从这些楼里轰出去，岂不形成管理真空?”正是从现实应对的实践中，周其仁为深圳政府有关管理部门的务实精神点赞。


为了管理法外楼里的租户，深圳还专门成立了房屋租赁管理办公室，对房主和租户收取适当管理费，“房主当然愿意交。交了这个费，从某种程度上就赋予这栋房子某种合法性。”周其仁对《中国新闻周刊》说。


更有启发的，是深圳在城市更新中实行的“20-15”原则，也就是说原来有块地是法外的，要参加城市更新，那土地的实际业主如果同意拿出20%给市政，在剩下的80%中再拿15%给更新项目做公用配套，就可以纳入城市更新。到了更新完成，全部土地物业都登记颁证，成为合法的。


“过去土地涨价归公。但让原来的业主一点都不得分享，根本就不太可能。全世界靠大城市近的土地业主，一般都比较富有，总有某些道理。问题就是探索分享土地涨价的比例。”这些调查最后让周其仁他们看到一线希望，“其实不需要我们凭空想什么办法，就是从消防怎么处理问题，商户怎么处理问题，租户怎么处理问题，网吧怎么管理，特别是城市更新怎么实际推进的，把所有行得通的因素抽出来，办法自然就有了。”


办法其实是现成的，那周其仁他们调研的意义何在?


2013年第一季度，周其仁团队拿出了他们的调研报告，由于是独立第三方机构经过大量实地调查提出的解决方案，给人的印象是，其可信度和公正性还比较高。合作求解的立场，为打破深圳土地僵局找到一个现实的对话平台，各利害相关方可以放弃各讲各的“死理”，尝试坐下来通过讨价还价寻找利益平衡点。总比“政府拿不走，农民干不成，市场得不到”要强吧?


2013年底，在深圳市新出台政策的框架里，凤凰社区一块建设用地纳入市场招拍挂，采用的就是土地增值、收益分成的原则，拍卖土地所得的1.16亿人民币，由社区原集体组织与地方政府三七分成，然后在建成的物业中，原集体组织代表的原住民还拥有两成。政府、集体、个人皆大欢喜，土地又得到充分有效的合法利用，这就代表了一条新路径。


相信民间智慧


周其仁并不是一个喜欢论争的人。但是最近一两年，围绕着土地问题的研究，周其仁也少见地与贺雪峰、华生等人打起了笔墨官司。


今年9月，《城乡中国(下)》一书出版后，周其仁特地写了篇文章，回应东南大学管理学院院长华生此前提出的“建筑无自由”和“土地配置靠规划、不靠市场”等观点。


半年前，华生曾撰文认为，“收缩征地、农地入市”系土地制度改革中的“误区”，认为“在城市化转型期对土地开发建筑权混乱的抢夺，就会造成我们在许多法治严重缺失的发展中国家看到的现象：土地资源特别是其城市化升值的分配严重不公不均，国家经济、城乡的生态和人居环境不断恶化又难以自拔。”


在周其仁看来，维护农房农地不得合法入市的论点，“不但看不到‘人的城市化’与‘农民物业可转让’之间的明显关联，还生生把两者对立起来。”


周其仁历来主张赋予农民更多的土地权利。六年前，在首届城乡土地管理制度改革滨海新区高层论坛上，他就说道，“土地总是属于农民的，不论是过去的个体农民，后来的合作化农民，还是集体化农民，或者在30年前开始的土地承包制农民，土地总是属于世世代代居住、生活、劳作于其上的农民的。”过去的国家工业化对农民权利关注不够，甚至以为剥夺农民才有助于工业化。结果证明，由于国内多数人口贫穷，需求不足，工业搞来搞去只能搞自我循环，民众得到的实惠不多，工业化反而难以持续推进。


2007年，周其仁在成都开会时，得知成渝要搞城乡统筹改革试验，为之一震。随后，他就和一些同事同学去现场持续观察，研究成都、重庆的改革实验。2008年，成都在“三个集中”的基础上发起“农村土地产权改革”，提出“在确权的基础上流转”的改革方略，激发了周其仁极大的研究热情。


当时，国内土地市场化被不恰当地局限在“城镇国有土地”的范畴之内。在土地使用权可以转让的合法化过程中，长期偏向一头，即只允许城镇国有土地使用权的转让，却禁止、限制农村集体土地向市场合法转让。


成都则通过从上海等地学来的“三个集中”( 工业向集中发展区集中，土地向适度规模经营集中，农民向集中居住区集中)，加上本地发起的土地确权，开通了一条农地农房合法入市的路径，允许农民集体经营性建设用地直接入市流转，形成集体、农户、投资方和政府在城市化进程中配置土地资源的新的权利体系和新的收益分配格局。


郫县古城镇指路村是成都最新一批改革试点之一，2012年春节期间，该村80%的农户共同缔约，以参建各户每人预交1万元作为定金，重建村庄。当时陪着周其仁一起在村里调研的村支书说，“一共1250万元现金，村民从早到晚在村委会排着队交!”


村民们明白，成都市提出的土地综合整治不但可以建造出一个新农村社区，而且还可能通过节余建设用地的未来升值，筹措进一步发展的资本。


2012年，在成都市举办的全国统筹城乡综合配套改革试验区工作座谈会上，当时已经在成都调研了近五年的周其仁发言时肯定了成都探索集体建设用地经由非国家征地模式合法流转的多种现实途径。


在成都土地改革过程中，周其仁发现，获得土地变现的权利之后，农民的自主意识和能力得以不断增强。


在早期推进的土地整治项目中，那时的农民自主，还仅表现为给定政府的补偿价格，农户就“是否愿意搬入示范新区、是否接受给定的补偿办法以及如何选择自己中意的新居户型”做出决定。后来，在指路村的试验中，该村村民已经有意识主动地去“自我融资、自我整理、自我建设、自我开发、自我收益”，此时，农民的自主能力已经发育到能够依靠自己的力量建设一个新村庄。在周其仁的研究报告中，指路村的案例已经被列为成都城乡统筹改革试验的“最新一代产品”，代表着迄今为止更大程度利用市场机制、由农民自主参与城乡统筹的最高水平。


在周其仁看来，成都的改革实践中逐渐发育起来的农民自主性，根基正是以政府运用公权力加以确立并给予保护的农民财产权利。他们认定，按这个方向继续走，继续改，继续完善，在城市化中靠市场配置土地资源这条路终究是可以走通的。


在深圳的调研中，周其仁他们力推深圳原本提出的“20-15”原则，在他看来，这一政策的意义就在于，用20%的“确权税”来了断历史遗留问题。更为重要的是，突破了“涨价全部归公”“唯有国有化才能市场化”的固有模式，厘清了城市发展建设中市场和政府的边界。


但在学界中，对于是否扩大农民的土地权益，不乏反对声音。


华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰在2013年写了篇文章，标题就是“周其仁的地权观点为什么是错的?”贺雪峰是批判成都模式的代表学者之一，在他看来，成都市在推动农民土地流转和推动农村宅基地入市方面，都带有很强的政府意志，政府试图以推动农地流转推进规模经营来种经济作物。同时，以置换农民宅基地、拍卖土地来建商品房这两条土地路线来推进成都市土改，是地地道道的政府行为，而不是企业行为。


后来，贺雪峰在另外几篇文章中也反复提到他对于“土地确权”之后的担忧：给农民更多的土地权利，其结果可能恰恰会损害农民的利益。贺雪峰曾撰文批判土地改革成都模式，他担忧，把土地的转让权还给农民，会推动农民马上卖地、卖光土地。


“这些言论的逻辑是什么?”周其仁说，从贺雪峰的一系列文章中其说法难以自洽。“贺雪峰提到的‘给农民更多的土地权利，其结果可能恰恰会损害农民的利益’的观点，完全得不到中国土地革命、土地改革、家庭联产承包和现在成渝改革试验区大量可观察经验的支持。”


上层建筑要有弹性


最近几年，走了很多地方，周其仁发现“现在有一批官员真不知天高地厚，想拆什么拆什么，自以为是的人真是比80年代的还要多。”周其仁感叹，一些官员对于土地问题的认识还赶不上80年代那会儿思想解放。


上世纪80年代的土地改革发端于农村，随着包产到户得到决策层的认可，近十亿农民由此从人民公社体制的桎梏下得以解脱，农村的日子很快好起来。大量农民转工转城，符合经济社会发展的方向。与此相适应，土地和其他资源也要重新配置，比如农民进城，总要有落脚之地，如果还是不准农地农房入市流转，论亿进城农民到哪里落脚?这也是近年我国大城市周围农村率先发生各类土地流转入市的大背景。实际的经济需求早就出现了，新的变化早就发生了，现在的问题是人们的观念以及政策调整和法律修订跟不上来。


改革开放之后，随着大力度引入外资，工业和城市规模的迅速扩大，原先属于农民集体的农业用地和农村建设用地，转成工业和城市利用，土地价格上升。但是，在现有的国内土地制度框架下，农民在土地增值中的权利边界不明，法律保护缺位，合法收益过低，引发的矛盾和紧张又过于频繁。


现行土地制度将土地按所有权分为国有和集体两类，1988年宪法修正案之后，《土地管理法》也随之修订，明确国有土地和集体土地的使用权都可以转让，但需要国务院制定相应办法。可是，自1990年出台城镇国有土地使用权转让条例之后，再也没有出台全国性的集体土地使用权转让的法规，农村集体土地进入市场的合法通道至今悬而未决。结果，就形成了我国两种土地产权“同地不同权”的不合理架构，没有达成城乡在法律面前的权利一律平等。这是我国现代化无可回避要完成的任务。


中国社会科学院发布的2013年《社会蓝皮书》称，近年来，每年因各种社会矛盾而引发的群体性事件多达数万起甚至十余万起，其中近一半由征地拆迁引发。


在周其仁看来，“政府低价征地、高价卖地严重侵害农民的利益，积累了城乡之间、城市利益集团与农民之间的矛盾和紧张。”早在2008年，周其仁就呼吁，“变革土地制度的时机已经成熟。”


当时，农地改革已经迫在眉睫。国务院发展研究中心2013年曾就农地流转问题进行专题调研。尽管当时农村集体土地的转让、抵押、租赁等政策还未出台，但相当一部分的村庄已经在做，实践早已走在了政策的前面。对此，农业部农村经济研究中心主任宋洪远将之形容为“群众都已经过河了，干部还在摸石头。”


五年后，十八届三中全会召开之前，当有记者问到土地制度改革会不会动真格的时，周其仁的回复是，“农村土地制度改革是一江春水向东流，谁也阻挡不住的。”


此前，周其仁曾提出可以分步骤进行土地改革，短期推进集体建设用地使用权流转试点，并完善确权登记;中期以探索和建立土地财税制度及政府融资体系的土地金融改革为主;长期来看，待大规模土地流转实现后，应推进公益征地与商用土地入市的制度规范，建立城乡一体的现代土地制度。


多年与方方面面的接触让周其仁明白，在中国推进改革特别需要耐心，很多事情也不能过于理想化。最终公布的十八届三中全会公报中有关土地改革的部分，与周其仁他们的设想有交集：“建立城乡统一的建设用地市场”,“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”


早在进行成都土改调研时，周其仁就和同事、学生关注重庆。事实上，从2008年起，周其仁对重庆“地票”实验断断续续观察了五年，期间有研究报告，但不曾公开发表。“唱红打黑以后，就很少去了。”


重庆土改最大的突破在于推出了“地票”， 冲破了“集体建设用地不得转让用于非农建设”的禁令，在周其仁看来，此禁不除，讲“市场配置(土地)资源”就永远是一句束之高阁的空话。


尽管十八届三中全会已经为未来的土地改革规划了航道，但是作为关系到七八亿农民切身利益的土地制度改革，在具体落实过程中，政府依然小心翼翼。


2014年9月，国务院发展研究中心副主任韩俊撰文指出，“过去土地制度改革的一个主要特点是，先试点，在总结经验之后上升为法律。中央要求，今后凡属重大改革都要于法有据。在这种背景下，必须发挥法治对土地制度改革引领和推动作用，要先立法、后改革。即便是先行先试，也要得到法律授权，按照法律程序进行，确保土地制度改革纳入法治化轨道。”


韩俊的这番表态是否意味着未来地方政府先行先试将面临更多限制，目前并不得而知。“看历史经验就会知道，大的改革之所以能够成功，都是上层建筑要有弹性，治国理念要对头，同时鼓励地方先行先试，上下同欲，两头凑，就有希望成功。反之，这也怕，那也怕，偏偏不怕久拖不决，病变严重，到时想改也没了机会，那才真正值得一怕。”周其仁说。